Спор о праве на забастовку стал одним из наиболее важных институциональных конфликтов в истории Международной организации труда. В ноябре 2023 года Административный совет Международного бюро труда обратился в Международный суд ООН с запросом о консультативном заключении по вопросу, который на протяжении многих лет оставался одним из наиболее острых в системе МОТ: защищается ли право работников и их организаций на забастовку Конвенцией № 87 о свободе объединения и защите права на организацию.

Вопрос о праве на забастовку был связан с многолетней практикой применения Конвенции № 87 — одной из основополагающих конвенций в системе МОТ. Надзорные органы МОТ на протяжении почти семи десятилетий рассматривали право на забастовку как производное от свободы объединения и выводили его защиту прежде всего из положений Конвенции № 87. С 2012 года именно эта практика стала предметом системного оспаривания со стороны группы работодателей. Поэтому спор о праве на забастовку одновременно стал спором о значении надзорной практики МОТ, о пределах мандата ее надзорных органов, а также о, собственно, содержании свободы объединения в смысле Конвенции № 87. В этом смысле дело о праве на забастовку оказалось наиболее значимым спором, связанным с трудовой сферой, переданным на рассмотрение Международного суда ООН.

Международный суд ООН и возвращение трудовых споров в международное правосудие

Важное значение имело также процессуальное постановление Международного суда ООН от 16 ноября 2023 года. Суд признал, что информацию по поставленному вопросу могут представить не только МОТ и государства — участники Конвенции № 87, но и организации, имеющие общий консультативный статус в МОТ, среди которых — Международная организация работодателей и Международная конфедерация профсоюзов.

В практике Международного суда ООН участие негосударственных международных организаций в консультативных процедурах долгое время было фактически закрыто или крайне ограничено. При этом традиция допуска таких организаций существовала еще в практике Постоянной палаты международного правосудия. В межвоенный период международные профсоюзные объединения представляли документы, письменные и устные заявления при рассмотрении дел, связанных с деятельностью МОТ.

Однако начиная с 1950-х годов Международный суд ООН стал сужать значение понятия «международная организация», использованного в статье 66 Статута МС ООН о консультативных заключениях, сближая его с более узким понятием «публичной международной организации» из статьи 34 Статута, то есть с международной межправительственной организацией. В результате из консультативных процедур Международного суда ООН на длительное время были выведены международные неправительственные организации — в том числе международные профсоюзные объединения.

В 2023 году эта практика начала меняться. Сначала Международный суд ООН допустил к консультативному производству по вопросу об обязательствах государств в связи с изменением климата Международный союз охраны природы и природных ресурсов. Затем, в постановлении от 16 ноября 2023 года по делу о праве на забастовку, Суд сделал следующий шаг применительно уже к сфере труда: с учетом особой трипартистской структуры МОТ он признал, что письменные материалы могут представить также организации работников и работодателей, имеющие общий статус в МОТ.

Обращение в Международный суд ООН за консультативным заключением в 2023 году следует рассматривать в более широкой исторической перспективе. Международные судебные органы ранее уже играли существенную роль в развитии международного трудового права и определении полномочий МОТ. В 1920-1930-е годы Постоянная палата международного правосудия, предшественница Международного суда ООН, вынесла ряд заключений, которые помогли закрепить широкое понимание мандата МОТ. Речь шла, в частности, о компетенции МОТ в вопросах регулирования труда в сельском хозяйстве, организации сельскохозяйственного производства и регулирования труда работодателей.

Эти решения способствовали расширению институциональных возможностей МОТ и укреплению ее роли в развитии международных трудовых стандартов. Именно в этой логике в дальнейшем формировались надзорные механизмы МОТ, развивалась система конвенций и рекомендаций, а свобода объединения и право на коллективные переговоры стали рассматриваться как основополагающие принципы и права в сфере труда.

Таким образом, в ранней истории МОТ эти заключения имели не только юридическое, но и политико-институциональное значение. Они стали частью спора о границах компетенции МОТ: профсоюзы и многие правительства, как правило, поддерживали более широкое понимание мандата МОТ, тогда как группа работодателей выступала за его ограничительное толкование. В этом смысле международное правосудие уже тогда участвовало в формировании самой архитектуры международного трудового права.

Другим направлением международного судебного или квазисудебного рассмотрения трудовых вопросов стала практика Постоянной палаты третейского суда. В 2016-2018 годах она рассматривала два дела, связанные с жалобами глобальных профсоюзных федераций на нарушение Соглашения о пожарной безопасности и безопасности зданий в Бангладеш. Жалобы были поданы против транснациональных компаний, подписавших это соглашение. Хотя разбирательства завершились мировыми соглашениями, эти дела показали, что международный арбитраж может использоваться для обеспечения обязательств, вытекающих из глобальных рамочных соглашений между профсоюзами и транснациональными компаниями.

Опыт Бангладешского соглашения показывает одно из направлений развития международных механизмов защиты трудовых прав: арбитраж может использоваться для обеспечения обязательств, вытекающих из глобальных рамочных соглашений между профсоюзами и транснациональными компаниями. Вместе с тем этот опыт остается ограниченным: такая процедура сложна, дорогостояща и пока не образует устойчивой системы разрешения трудовых споров в глобальных цепочках поставок.

Как право на забастовку стало частью свободы объединения

Значение вопроса о праве на забастовку определяется не только предметом спора, но и тем институциональным конфликтом, который за ним стоит. Как и в 1920-е годы, этот спор касался не только конкретной нормы, но и пределов мандата МОТ. Более того, проблематика спора сфокусировалась вокруг роли надзорных органов и места коллективных действий работников в системе международных трудовых стандартов. Именно поэтому спор о праве на забастовку внутри МОТ оказался таким острым.

Вопрос о праве на забастовку в системе международных трудовых стандартов МОТ имеет длительную историю. Изучение длительной практики применения права на забастовку надзорными органами МОТ, прежде всего, Комитетом по свободе объединения и Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций, подводит к выводу о том, что право на забастовку является неотъемлемым элементом правовой системы Международной организации труда, будучи производным от права на свободу объединения, которое регулируется, прежде всего, Конвенцией № 87.

Эта практика имеет более чем семидесятилетнюю историю, если вести ее отсчет от первых решений Комитета по свободе объединения начала 1950-х годов, когда были заложены основы систематического рассмотрения вопросов свободы объединения структурами МОТ. Комитет по свободе объединения в разные годы принял значительное количество решений, в которых обозначил свое отношение к праву на забастовку в контексте применения Конвенции № 87. Комитет непосредственно выводил из норм указанной конвенции и право на забастовку как таковое, и различные аспекты этого права. В одном из дел в 1998 году Комитет указал на «важность уважения права на забастовку, которое естественным образом вытекает из права на организацию, которое защищено положениями Конвенции № 87».

Комитет экспертов также рассматривал право на забастовку преимущественно в контексте Конвенции № 87. В 1994 году в общем обзоре «Свобода объединения и коллективные переговоры» Комитет экспертов указал, что при отсутствии специального положения о забастовке надзорным органам МОТ пришлось определить значение конвенций по этому вопросу, и подтвердил свою основную позицию: «право на забастовку является неотъемлемым следствием права на организацию, защищаемого Конвенцией № 87».

Кризис 2012 года и институциональный конфликт внутри МОТ

События 2012 года на 101-й сессии Международной конференции труда стали переломными. Группа работодателей отказалась согласовывать доклад Комитета экспертов из-за его подхода к праву на забастовку и заблокировала рассмотрение наиболее серьезных случаев нарушения прав трудящихся. Для профсоюзной стороны речь шла одновременно о защите права на забастовку как элемента свободы объединения и о защите надзорной системы МОТ. После длительных дискуссий группа трудящихся инициировала передачу вопроса в Международный суд ООН, и 10 ноября 2023 года Административный совет Международного бюро труда большинством голосов решил направить запрос о консультативном заключении.

Консультативное заключение 2026 года: аргументы Международного суда ООН

21 мая 2026 года Международный суд ООН вынес консультативное заключение. Суд единогласно признал свою юрисдикцию и решил дать заключение по существу. По главному вопросу Суд большинством в десять голосов против четырех пришел к выводу, что право работников и их организаций на забастовку защищается Конвенцией № 87.

В основе этого вывода лежало толкование Конвенции № 87 в соответствии со статьями 31 и 32 Венской конвенции о праве международных договоров. Суд отметил, что Конвенция № 87 не содержит прямого упоминания права на забастовку, но само по себе это не означает, что оно исключено из сферы ее действия. Рассматривая статьи 2, 3 и 10 Конвенции в их взаимосвязи, Суд указал, что работники и работодатели имеют право создавать организации и вступать в них для продвижения и защиты своих интересов, а сами организации — определять свою деятельность и программы. В этом контексте забастовка была рассмотрена как одна из возможных форм деятельности организаций работников. Согласно выводам Суда, забастовочные действия могут подпадать под обычное значение термина «деятельность» и, следовательно, входить в сферу действия Конвенции № 87.

Отдельное место Суд отвел практике надзорных органов МОТ. Суд подчеркнул, что выводы надзорных органов МОТ сами по себе не могут рассматриваться как практика применения Конвенции, устанавливающая согласие государств — участников относительно ее толкования. Поэтому Суд проанализировал не только сами выводы Комитета экспертов и Комитета по свободе объединения, но и то, как на них реагировали государства. В этом отношении Суд не увидел достаточных оснований для вывода о согласии всех участников Конвенции, поскольку часть государств прямо оспаривала подход, согласно которому Конвенция № 87 защищает право на забастовку.

Вместе с тем в рамках исследования дополнительных средств толкования Суд придал практике надзорных органов самостоятельное значение. Он отметил, что надзорные органы МОТ постепенно пришли к признанию права на забастовку как защищаемого Конвенцией № 87, и указал, что их выводам может быть придан «значительный вес» в качестве дополнительного средства толкования этой Конвенции. При этом Суд специально подчеркнул, что, осуществляя судебную функцию, он «никоим образом не обязан» выстраивать собственное толкование по образцу толкования надзорных органов. Тем самым Суд подтвердил значение многолетней практики МОТ, но одновременно сохранил за собой самостоятельную роль в толковании Конвенции.

Что решил Суд, и чего он не решил

При этом Суд специально ограничил объем своего вывода. Он ответил на поставленный вопрос утвердительно: право на забастовку защищается Конвенцией № 87. Однако Суд прямо указал, что этот вывод не означает определения точного содержания, объема или условий осуществления данного права. Иными словами, консультативное заключение не разрешает вопросы о допустимых ограничениях права на забастовку, особенностях его реализации для отдельных категорий работников, существенных службах или национальных процедурах объявления забастовки. Эти вопросы остаются в сфере дальнейшего регулирования и применения.

Значение решения для МОТ, профсоюзов и международного трудового права

Итак, Суд снял главный предмет институционального спора, возникшего внутри МОТ после 2012 года. Теперь обсуждение уже не может строиться вокруг тезиса о том, что Конвенция № 87 вообще не охватывает право на забастовку. Суд подтвердил саму связь между свободой объединения и возможностью организаций работников прибегать к забастовке для защиты интересов своих членов. При этом он оставил открытыми вопросы о конкретных пределах и условиях осуществления этого права.

Для системы МОТ это заключение имеет значение не только как ответ на конкретный вопрос о забастовке. Суд провел важное различие применительно к практике надзорных органов МОТ. Сама по себе эта практика не была признана выражением согласованной позиции государств — участников Конвенции № 87 относительно ее толкования. Однако в качестве дополнительного средства толкования Суд придал ей «значительный вес», поскольку надзорные органы на протяжении длительного времени последовательно приходили к выводу о защите права на забастовку Конвенцией № 87. Тем самым Суд не сделал выводы надзорных органов самостоятельным источником обязательного толкования, но подтвердил их значение для понимания содержания свободы объединения в системе МОТ. Это особенно важно, поскольку спор о праве на забастовку с самого начала был также спором о доверии к надзорной системе МОТ и о роли Комитета экспертов и Комитета по свободе объединения в развитии понимания свободы объединения.

Для профсоюзного движения главный результат состоит в том, что право на забастовку получило подтверждение как один из элементов осуществления права на свободу объединения. При этом консультативное заключение не снимает дальнейших вопросов о содержании и пределах этого права: о том, какие ограничения могут считаться совместимыми с Конвенцией № 87, как должна оцениваться ответственность за участие в забастовках, где проходит граница допустимого регулирования в отношении государственных служащих и работников жизненно важных служб, какие процедуры реализации права на забастовку делают забастовку практически невозможной и превращают это право в формальность.

Вместо заключения

Консультативное заключение Международного суда ООН по делу о праве на забастовку это одно из наиболее важных решений в истории международного трудового права. Устав МОТ указывает, что всеобщий и прочный мир может быть установлен только на основе социальной справедливости. В логике МОТ это означает не только гарантии в сфере труда, но и наличие у работников и их организаций действенных средств для их защиты. В этом смысле подтверждение права на забастовку обозначает в качестве центрального для международного трудового права вопрос о реальной способности работников коллективно защищать свои интересы.